都是“亲华”国家，柬埔寨与老挝的亲近程度为何不同？越南如何从中作梗？
作者：Hoo Tiang Boon，南洋理工大学人文、艺术与社会科学学院副教授；Minh Son To，澳大利亚国立大学亚太学院博士研究生。
来源：Hoo Tiang Boon, Minh Son To, “Comrades in arms, or comrades in angst？Interest convergence, regime security, and the Vietnam factor in Cambodia’s and Laos’ relations with China”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 25, No. 1, 2025, pp.77-109.
导读
柬埔寨与老挝常被视为东南亚在地缘政治上最亲华的国家。但实质上，它们对中国的“亲近程度”存在显著差异。柬埔寨不仅在南海问题上多次力挺中国，甚至接受中国在云壤建设军事设施，展现出对中方高度政治与安全依赖。相比之下，老挝也深度接受中国援助与投资，但在涉及南海、台湾等敏感议题上避免过于直接的表态，且努力维护与越共的政治联系。这表明，两国虽皆“亲华”，柬埔寨体现为全面靠拢乃至依附，而老挝更接近克制性亲华，或可称“有限合作”。文章将比较的两个核心维度界定为：一是两国利益趋同的程度，二是各自政权安全的来源。研究认为，尽管柬埔寨与老挝在总体上都奉行亲华政策与立场，但两者对中国的倾斜程度存在差异。这一差异可归因于两国在对越南的战略考量上存在相对不同，越南因素在此扮演了一个“干预变量”的角色，影响了柬、老两国对中—小国关系不对称性的管理方式。
图1：本文思维导图
导论
在现有的文献中，柬埔寨和老挝常常被描绘为中国的“卫星国”，因为两国在国际上一直对北京采取“追随”态度。对于柬埔寨，有学者认为金边政府基本上一直都对北京采取追随态度，甚至还有学者认为柬埔寨已经与中国事实上“结盟”。学术界对于老挝外交政策的研究则少之又少，大部分研究成果都集中于老挝同中国的经济接触并认为老挝的动机在于国内基础设施发展的需求。
通过对上述研究成果的梳理，作者发现虽然既有研究成果涉及到了柬埔寨/老挝与中国的关系，但这些成果缺乏对它们与中国的关系进行比较研究。而且，只用“追随”或“对冲”这些概念来概括东南亚国家对中国的态度是无法捕捉到这些细微差别的。柬埔寨和老挝经常被归类为中国的“附庸国”，且在外交政策上总体亲华，因此作者采用了最相似案例体系设计（Most Similar Systems Design）的方法，即在因变量不同的类似案例中寻找能够解释因变量变化的自变量。
本文将探讨冷战后时期柬埔寨和老挝相对对华结盟的现象，并对两国向中国倾斜的程度进行比较分析，以揭示其行为中的差异与细微之处。延续这一比较路径，本文还将通过对“越南因素”如何影响金边和万象政策计算的评估，解释两国倾斜差异背后的原因。
1997年以来的柬埔寨、1988年以来的老挝与中国关系的升温
1991年以前，亲越的柬埔寨人民革命党（KPRP）在国际上长期被边缘化。1997年洪森发动政变后，中国未与西方国家一道谴责，反而迅速提供无息贷款与援助，赢得洪森赞赏。柬方随后切断与台湾的关系，重申“一个中国”政策，并恢复与中国的军事合作。此后，中国持续支持洪森巩固政权，提供执法设备、军事物资等援助。2010年两国建立全面战略伙伴关系，中国在“一带一路”框架下成为柬最大投资与贸易伙伴。疫情期间，中国优先向柬提供疫苗，协助洪森缓解外部压力。作为回报，柬支持中国立场，2012年担任东盟主席国时阻止公报提及南海，并将军事设施建设等关键项目交予中方。
老挝在1988年恢复与中国关系，2006年完成边界划定。作为脆弱的小国，老挝意识到需通过对华合作保持政权稳定，尤其是在防范西方干预与边境民族问题上。中老1997年建立经济合作机制，2009年升级为全面战略伙伴。中国成为老挝最大投资国，援建水坝、提供巨额融资，助力老方“电力出口国”战略并加强其经济自主性。老挝与柬埔寨一样积极响应“一带一路”，借助对华合作巩固党国体制，规避西方有条件援助的掣肘。
两国置身中国影响圈中的自主性与依附程度
越南在老挝以及柬埔寨战略考量中的角色，柬埔寨与老挝对华偏向程度存在显著差异。两国虽都强化对华合作，但柬埔寨对中国更为迎合，而老挝相对克制。2012年，柬埔寨担任东盟轮值主席国，阻止联合声明提及南海争端，外交部长贺南洪还暗批部分东盟成员坚持讨论黄岩岛问题。相比之下，老挝在2016年担任主席国时虽顾及中国立场，仍试图推动一份折中公报，尽管未能成功，也显现其回避争端、维持平衡的外交倾向。
两国同美国的关系的质性差异是另一个考量指标。尽管老挝是社会主义国家，美国与其关系却优于名义上的“民主”柬埔寨。自2016年奥巴马访老后，两国关系持续升温，疫情期间老挝更是少数获得美方疫苗直接援助的国家。而美柬关系则一直处于低位，美国在2022年战略文件中对老挝持“审慎乐观”态度，却将柬埔寨列为“关系历史低点”。
虽然中方与两国均为“全面战略合作伙伴” 并提出同两国建立“命运共同体”的倡议，但仅在同柬埔寨的关系中提到了“建立高质量高水平高标准命运共同体”而对老挝却并无此类表述。这并非仅因柬方态度，更反映中国在柬埔寨的地缘利益——包括通过云壤海军基地进入泰国湾的战略考虑、在东盟体系中寻求“可靠支持者”，以及推动“一带一路”与保障新的市场和自然资源供应。
作为干预变量的越南：柬埔寨的反越南民族主义与根深蒂固的老挝-越南关系
那么，是什么导致了两国对华偏向程度的差异？除了两国希望保持战略自主外，两国同越南的不同关系影响了它们与中国的关系。
（一）未解决的紧张局势、民族主义的敌意与越南对柬埔寨的占领
柬埔寨对华倾斜的演变源于与越南的长期紧张关系。尽管越共曾于1951年协助建立柬埔寨人民革命党（KPRP），但后者在国内根基薄弱，70年代被英萨利与波尔布特领导的红色高棉取代。红色高棉对越南族裔的极端暴力及越境袭击，引发越南反击并占领柬埔寨十年。此举使柬越矛盾升级，并导致联合国驻柬机构（UNTAC）介入，这也是柬埔寨和老挝的第一个重要差异：相较之下，老挝虽与中越均存摩擦，但从未被大规模军事介入。
尽管越南在柬建立了亲越政权并试图掌控局势，但在1991年《巴黎协定》后，UNTAC干预削弱了越南影响。虽然柬埔寨最终举行选举，民主转型却在1997年洪森政变后终结，取而代之的是一个由柬埔寨人民党（CPP）主导、名义上多党制但实则实行个人独裁统治的空壳民主。虽然洪森所在党派胜出，但其为应对国内民族主义情绪而将KPRP改名为“柬埔寨人民党”以“去共产党”化。这也体现在柬埔寨人民党的政党合法性来源于经济增长和洪森作为“民族统一者”的声望，而非像老挝的政党合法性来源于和越南的社会主义政党的党际联系。同时，这一体制也因收编反对派削弱了与越南共产党在政治结构上的认同。
边界划定问题进一步恶化了柬越关系。自1985年起划界进程缓慢，截至2018年仍有16%未完成。边界合法性被柬埔寨的反越势力质疑，甚至破坏边境标识，该问题成为CPP与越南之间罕见的公开分歧点。与此同时，边界争端、越南裔群体问题以及“高棉克朗”领土记忆，持续激发柬国内的反越民族主义。红色高棉在部分边境地区仍受尊崇，反对派常借此煽动情绪以削弱洪森统治。
尽管如此，柬对华政策仍受到其与越南关系的制约。洪森曾公开肯定越柬同志情谊，否认越南构成安全威胁，并在“颜色革命”议题上与越方立场一致。洪森打压反对派也间接有助于越南维护其安全利益。但随着洪森时代的结束，这种来源于私人关系的亲越姿态或难以延续。其子洪马内上任不久便因“德崇富南运河”项目引发越南不满，该项目被指削弱越南下游水资源，并具有地缘安全隐患。两国虽避免正面冲突，但误判风险加剧，老一代调节机制正在式微。
总体而言，越南在柬影响仍带有高度负面认知，而柬社会对中国的态度则更为复杂。中国投资虽受欢迎，但也引发如土地成本上升与劳工排挤等问题。不过，与历史上被越南占领的经历相比，中国更易在柬构建合作空间。
（二）在越南与中国之间维持战略平衡的老挝路径
相较于柬埔寨，越南在老挝建立亲越政权更为成功。战争时期，越南革命者通过长期援助在老挝构建了牢固的共产党基础。老挝缺乏类似高棉民族主义的社会动员传统，人口稀少、地形破碎，也增强了其对越南的依赖，民族主义凝聚力相对较弱。
虽然在形式上按照与越南的盟约义务反对中国，但老挝也尽量避免无端挑衅中国。中国和老挝关系正常化的进程是由老挝政府于1986年主动提出的，这一早期的对华“和解”体现出其外交能动性于规避政治风险的意愿。作为世界上最小的社会主义国家，老挝对其在越南、中国的夹缝中的脆弱地位有着清醒的认知，特别是经历了中越战争后，老挝开始致力于在两个竞争性社会主义邻国之间寻求平衡。
老挝的一党制还孕育出了柬埔寨政治中缺乏的另一种政治结构——同越南一样的高度保密的集体领导，而非洪森式的强人主导。该体制强调团结统一，严控异见，天然排斥政治动荡，因而外交上更为稳健。与柬埔寨不同，老挝几无公民社会，反对声音受限，几乎不存在对越南的公开批评。2016年老越完成边界划定，进一步消除了民族主义冲突风险。
其次，尽管老挝的社会主义体制与中国存在意识形态上的某种兼容性，但其与越南之间的意识形态纽带则更为牢固。两国自1977年签署《友好合作条约》以来，构建了准军事同盟式的“特殊关系”，涵盖经济援助、教育交流与政党合作，并于同年进一步签署国防协议。进入21世纪，越老继续在安全与边境治理等领域保持高强度合作。越南不仅协助老挝打击“敌对势力”，还在技术、媒体、政党建设等敏感事务上深度参与。老挝新老干部定期赴河内接受政治培训，确保维持与越南之间的政治亲和感。
与中国-老挝的全面战略伙伴关系不同，越老之间的特殊关系还体现在它深入至地方乃至基层的行政层面，其中一项独特的机制就是两国建交以来就开始实施的“姐妹省”（twinned provinces）制度，这一特殊关系还下沉至地方层面。“姐妹省”机制推动跨地区合作，涵盖投资、教育、医疗等多个领域，形成难以被中国复制的制度化纽带。
越南将两国关系视为政权安全共同体，强调“老挝稳定则越南稳定”，因此在中越竞争格局下，老挝具备一定的对越议价空间。越南高度依赖老挝政权的延续，积极提供支持以维持其稳定。同时，老挝谋求通过发展水电实现“东南亚蓄电池”战略。例如桑塞布里水坝在绕过越南反对下推进，反映出老方借地缘依赖获取战略自主的能力。但由于越南在制度与经济能力上的局限，其基础设施投资难以匹敌中国。尽管越方将老挝列为重点投资对象，但中国仍是老挝最具吸引力的合作伙伴。
因此，与柬埔寨不同，老挝可以在维持与越南数十年制度化关系的基础上，同时吸纳中国的发展投资，前提是要能维持两者间的相对平衡。
结论
本文试图通过比较研究，深入探讨柬埔寨和老挝与中国关系的复杂性。为此，作者考察了两个主要的比较参数：柬埔寨和老挝的利益趋同程度和政权安全来源，并考察了越南作为影响其处理与中国关系不对称的中间因素。研究结果表明，柬埔寨和老挝在经济和战略利益方面与中国基本趋同。中国的援助和贸易将使这两个欠发达政权维持其政治合法性，并缓冲西方的影响，同时为中国提供不受约束的国内市场和劳动力市场准入，并支持中国的外交政策。然而，即使这种利益趋同转化为金边和万象对华友好立场的广泛体现，但这并未导致它们在与北京的结盟方面出现类似程度的倾斜。
首先，实证经验表明，两国并不总是迎合中国的利益偏好，特别是当这种行为似乎不会损害它们与中国的更广泛的关系的情况下。此外，两国都在不同程度上寻求其经济和战略选择的多元化，使其不再局限于中国。两国对北京的偏向程度不同很大程度上时因为两国在战略考量中对越南的看法存在差异。本文发现，悬而未决的紧张局势和民族主义敌意持续在柬埔寨煽动反越情绪，而反对派则利用这种情绪来批评现任政权。相反，老挝和越南之间有着深厚的“特殊关系”，双方在党际和安全领域有着广泛的联系，越南比中国更有动力维持这种关系。在上述背景和利益背景下，柬埔寨即使没有动力，也更能抵御越南的压力，而老挝在制定对华外交政策时仍然需要考虑越南的利益。
译者评述
东南亚国家的外交政策常被归类为“追随”或“平衡”，但这类划分往往忽视了中小国家在不对称结构中的制度差异与战略能动性。本文通过柬埔寨与老挝对华关系的对比，揭示了小国在权力结构约束下的差异化回应。首先，政治体制在塑造对外政策中扮演关键角色。柬埔寨的强人统治模式使其外交更依赖领导人的判断，并表现为对华“机会主义”式的深度迎合；而老挝隐蔽的集体领导体制则强化政治保守性与路径依赖，使其在中越之间采取低调审慎的合作方式。其次，尽管两国身处中越竞争核心地带，但并非完全被动。柬埔寨借反越民族主义强化对中依赖，争取外交主动性；老挝则通过与越南的制度化安全关系在对华合作中维持克制平衡。最后，本文也反思了“利益趋同”概念：趋同并非等于服从，更不必然走向结盟。相似的对华合作成果背后，隐藏着基于制度逻辑、历史记忆与对越认知的深层分化，这表明解释小国行为时，需将制度结构、国家叙事与中介性区域变量纳入分析框架，重估其在区域秩序中的能动性与策略空间。
词汇积累
interest convergence
利益趋同
regime security
政权安全
strategic autonomy
战略自主
asymmetry management
不对称关系管理
para-diplomacy
准外交
译者：陈炜，国政学人编译员，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。
校对 | 任柘戎 黄昱恺
审核 | 李源
排版 | 张曈
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